Comptabilité

Les perspectives de la nouvelle comptabilité

30 Octobre 2012

- Une proposition de perspective: se fixer une cible ambitieuse à échéance définie mais lointaine et un cheminement adapté aux contraintes actuelles

-la définition de la cible est essentielle pour utiliser la force de l'existant et le cadre actuel des changements sociétaux en cours

Les travaux et analyses déjà conduits montrent clairement la destination espérée de la réforme comptable à engager en accompagnement du déploiement de la gestion budgétaire par objectifs.

A cet égard, les 3 compte rendus communiqués de la "commission chargée de la réforme du système de la comptabilité publique" sont exemplaires. Le premier d'entre eux exprime des objectifs généraux et importants visant à la modernisation de la comptabilité.

Les deux suivants compte rendus ont été orientés vers le thème de la dépense afin d'engager une démarche progressive et d’identifier des priorités: délimitation du périmètre de la réforme, des options, des lignes directrices, dialogue à construire avec les gestionnaires.

Cette approche pertinente permet d'assurer le lien avec les autres groupes et fondent la démarche visant à un objectif à terme de redéfinition de la place des comptables publics et de leurs relations avec les ordonnateurs et contrôleurs de dépenses. L'aboutissement de ces travaux doit ainsi consister en l'amélioration significative de la qualité des restitutions comptables et de leur délai de production au profit du gouvernement, du parlement et des administrations partenaires et répondre de ce fait à l'objectif général de transparence financière et d'information affirmé par le projet "GBO".

Un écueil doit cependant être évité. Face à une cible très ambitieuse, la prise en compte des difficultés techniques, la résistance au changement, la difficulté de mobiliser des moyens risqueraient de conduire au découragement et au renoncement ou à tout le moins de réduire l'ambition à un niveau immédiatement acceptable. Ce n'est pas la démarche proposée. Il vaudrait mieux afficher une cible ambitieuse tout en sachant que sa réalisation effective sera lointaine et qu'un long cheminement sera nécessaire.

En effet, il s'agit là d'affirmer les attentes propres de la comptabilité publique afin de les intégrer en toute cohérence dans l'ensemble des projets qui seront conduits dans tous les domaines couverts au sein du jumelage tout en fixant la trajectoire à suivre, les grandes étapes et les échéances correspondantes.

Notons que les pays qui ont engagé une réforme comptable d'ampleur (Nouvelle-Zélande, Canada, France par exemple) ont tous mis de nombreuses années pour passer du stade conceptuel au régime opérationnel de croisière. En France, la phase conceptuelle a débuté à partir de la nouvelle loi organique de 2001 sur les lois de Finances pour début de mise en œuvre sur les comptes 2006. En 2011, le chemin parcouru est de fait considérable mais se poursuit.

Dans cet esprit, et conformément aux conclusions généralement proposées et admises dans le cadre des travaux précités, il est proposé de s'engager vers une cible conforme aux attentes et aux recommandations exprimées:

doter l'Etat tunisien d'une comptabilité budgétaire rénovée articulée avec une comptabilité patrimoniale tenue de façon continue et respectant les normes et principes reconnus internationalement

Bien entendu, l'ambition de cette stratégie dépasse largement la durée du présent jumelage. Tendre vers cet objectif nécessitera du temps et un cheminement précis afin d'éviter tout blocage technique ou administratif. Mais le faire partager dès maintenant aux dirigeants et partenaires constituerait une avancée réelle et utile à la réussite globale des projets en cours, qui, eux, représentent les étapes pragmatiques et possibles pendant la durée du jumelage.

- le cheminement: les difficultés sont au rendez-vous

Les difficultés potentielles qui contraindraient à différer la mise en œuvre ou à dégrader partiellement et provisoirement l'objectif pour le rendre réaliste:

- quelle base législative ou réglementaire peut-on donner pour appuyer la démarche de changement?

- l'objectif proposé est-il partagé avec les partenaires publics politiques et administratifs et avec la Cour des Comptes?

- le réseau DGCPR est-il apte à accepter le changement? La mise en œuvre de principes comptables modernes risque de bouleverser les méthodes de travail et de changer en profondeur les documents utilisés. Le programme de conception puis de formation sera donc essentiel;

- la mise en place de la comptabilité patrimoniale nécessite également, même dans une étape ultérieure de procéder à l'inventaire des biens de l'Etat; faut-il d'ores et déjà déclencher la réflexion et la méthodologie de cette opération?

- les travaux d'assainissement des comptes actuels doivent être également amorcés pour faciliter le passage au nouveau système comptable de l'Etat.

- peut-on envisager l'adaptation des outils informatiques existants pour répondre aux attentes? De nouveaux outils sont-ils possibles, techniquement et budgétairement?

Face à ces questions et difficultés, des axes de résolution existent et passent par l'échange à poursuivre avec l'ensemble des interlocuteurs du projet.

- les priorités immédiates et proposition de travaux dans le cadre du jumelage GBO

Au stade actuel du projet (phase de diagnostic et premières propositions), il apparaît clairement une priorité essentielle: veiller à être associé en permanence aux travaux des autres groupes de travail. La coordination est cruciale, pour assurer la prise en compte des impératifs comptables et démontrer l'enrichissement réciproque des dimensions budgétaires et comptables, avec les groupes:

- " cadre législatif et réglementaire": le projet de loi organique en cours porte plus largement sur les finances publiques et inclut un volet comptable, afin de donner un socle juridique de très haut niveau à la comptabilité publique.

- "nomenclature": la recherche d'une articulation entre les nomenclatures budgétaires et comptables est un impératif absolu. Les aspects d'identification des programmes, actions et leur rapprochement avec les structures responsables de leur conduite sont pleinement compatibles avec la nomenclature comptable par nature d'opérations et classement sur des comptes de résultat et de bilan;

- "systèmes d'information": les adaptations que les outils actuels subiront pour répondre aux nouvelles attentes peuvent aussi prendre en compte les attentes futures de la comptabilité. Toutes les applications informatiques des finances publiques doivent être revues mêmes celles qui ne produisent pas la comptabilité (en l'occurrence ADEB et SIADE) en vue de mettre en place un système budgétaire et comptable cohérent dans tous ses aspects.

Par ailleurs, les possibilités d'évolution informatiques détermineront largement le calendrier d'action du déploiement de la nouvelle organisation comptable;

- "contrôles": la démarche de déploiement du contrôle interne comptable et financier accompagnerait naturellement la mise en place d'une comptabilité patrimoniale. L'articulation avec les réflexions plus larges sur le contrôle interne et l'audit interne est nécessaire pour assurer la cohérence d'ensemble.

La nécessité du passage à la partie double est une condition préalable au passage à la comptabilité patrimoniale. ce lien reste pleinement d'actualité.

Pour accompagner cette initiative et améliorer sensiblement et rapidement la qualité et la fiabilité des comptes, le lancement des chantiers ciblés par la banque Mondiale dans ses propositions serait opportun car cela répondrait aux enjeux comptables de l'actuel jumelage et s'articulerait parfaitement avec les recommandations du présent rapport. Seraient ainsi programmés:

- l'élaboration d'un nouveau plan comptable, simplifié et moderne, compatible avec les standards internationaux;

- la mise en place d'une nomenclature économique par nature de dépense, conforme à la nomenclature du plan comptable modernisé (charges et immobilisations);

- l'axe premier de travail pour le déploiement d'une comptabilité patrimoniale porterait sur les actifs et passifs.

Bien entendu, Dès lors que seront lancés ces chantiers, se posera la question de l'élaboration de normes comptables adaptées aux objectifs.

Dans ce cadre, il faut maintenant arrêter la cible opérationnelle et renforcer pour être efficace les liens et échanges avec les autres groupes de travail.

Ces bases précisées, le chantier pourra utilement s'orienter sur l'élaboration d'un cheminement réaliste et pragmatique afin d'avancer pas à pas suivant un calendrier et des étapes clairement identifiés.

La comptabilité actuelle et ses limites

18 Mai 2012

Une organisation solide au service de l'exécution budgétaire mais qui ne répond pas aux enjeux modernes d'une comptabilité publique source de l'information financière et comptable

- L'objectif fondamental de la comptabilité publique au service de l'exécution budgétaire est atteint...

- grâce à une organisation solide au maillage fin proche des citoyens

L'organisation de la comptabilité publique répond aux enjeux fondamentaux de proximité des citoyens avec un maillage territorial dense, adapté aux nécessités de service à l'usager. La répartition des postes et unités de travail obéit à l'exercice des missions avec une optique de centralisation nationale périodique de la comptabilité intégrée aux processus:

- au niveau national:

* la trésorerie générale de la Tunisie, chargée notamment de la gestion du compte courant du trésor à la banque centrale de Tunisie, de la gestion des dépôts et consignations, de la comptabilisation des opérations de la dette publique intérieure et extérieure, de la gestion comptable des fonds spéciaux et fonds de concours ainsi que de la centralisation comptable des opérations de l'Etat;

* la Paierie Générale de la Tunisie et 7 paieries départementales chargées de l'exécution des budgets ministériels ;

- au niveau régional:

* la trésorerie régionale des finances chargée de l'animation et du contrôle du réseau local;

* les recettes des conseils de région chargées de la gestion des budgets des conseils de région et du paiement des crédits délégués de l’Etat au niveau régional;

- au niveau local: les recettes des finances chargées de l'exécution des missions régaliennes de l'Etat (essentiellement de la mission de recouvrement des recettes fiscales et non fiscales) et de l'exécution des budgets des collectivités locales et des établissements publics administratifs non dotés d'agents comptables; les recettes des douanes dont les receveurs, comptables publics, effectuent les opérations de recouvrement des droits, des redevances douanières et taxes assimilées ainsi que des impôts et autres droits dus à l’importation.

S'ajoutent à ces différents acteurs, Les comptables des postes diplomatiques et consulaires à l'étranger qui, contrairement aux autres comptables de l'Etat, ne voient pas leurs opérations centralisées par le Trésorier Général de tunisie.

L'enracinement du réseau comptable de l'Etat constitue un point fort essentiel car il crée un lien quotidien avec la population et assure le relais des politiques publiques au plan local.

S'agissant des relations internes, la Trésorerie Régionale des Finances occupe une place originale qui pourrait demain constituer un réel atout dans la conduite du changement. Son rôle d'animation et de relais de formation est déjà ancré. Ce sera un point d'appui central pour, demain, expliquer et piloter les évolutions attendues. Mais au-delà de cette fonction, il ne faudra pas s'interdire d'accroître la place tenue actuellement dans le circuit comptable de remontées des informations en renforçant son rôle de pré-centralisation comptable.

- grâce à l'implication des hommes et des femmes dans l'exercice de leurs métiers

La qualité des hommes et des femmes qui œuvrent quotidiennement au sein du réseau comptable ne fait aucun doute. Il s'agit là aussi d'un atout réel qu'il faut noter et valoriser. La qualité de la formation, l'implication et la volonté de progresser des dirigeants et des cadres constituent des leviers à utiliser.

Cette implication se retrouve pleinement dans l'exercice des métiers liées à l'exécution budgétaire qui constitue le cœur du travail. Qu'il s'agisse de la dépense publique, du recouvrement des recettes, de la gestion de la trésorerie, de la tenue des comptabilités de l'Etat, des collectivités et des établissements publics, le dispositif rigoureux mis en place fait que les résultats sont bons et reconnus tant par la Cour des Comptes que par les organismes et experts internationaux.

Le seul point de vigilance porterait sur la relation entre les services ordonnateurs et comptables. Il semble qu'un relatif isolement touche les comptables vis à vis de leurs interlocuteurs. En tout cas, il s'agit clairement d'un ressenti exprimé par plusieurs interlocuteurs rencontrés.

D'où la nécessité de réfléchir sur les relations futures entre ordonnateurs et comptables publics suivant des axes de coopération partagés: nouvelle organisation comptable qui permet d’instaurer de nouvelles relations de partage et de complémentarité entre gestionnaires et comptables publics et d’assurer la fluidité des informations comptables pour une centralisation plus rapide; évolutions du rôle du comptable public en matière de contrôle, d’opérations d’inventaire, de tenue de comptabilité ainsi que la répercussion sur son régime de responsabilité.

- Mais la comptabilité publique comme instrument d'un système d'information financière et comptable moderne reste à construire...

- du fait de principes de fonctionnement dépassés et une centralisation trop tardive

Les points forts identifiés rendent d'autant plus nécessaire de constater que les missions s'exercent aujourd'hui dans un périmètre global parfois hétéroclite et de manière très complexe et donc difficilement lisible au plan comptable.

La Comptabilité publique embrasse ainsi un périmètre de missions très étendu, dépassant le cadre strict du suivi comptable des opérations de l'Etat. Citons l'intégration en gestion directe au sein des recettes des finances d'un grand nombre d'établissements publics, la gestion des prêts sur gage ou la fonction d'interlocuteur unique pour la création de projets individuels. Raisonner demain sur la rénovation du système d'information nécessitera de s'interroger sur le recensement précis des missions dévolues à la Comptabilité publique, sur la place, l'impact et l'identification de la meilleure stratégie de l'intégration de ces gestions périphériques dans le projet à conduire.

S'agissant de la complexité des opérations, cela relève de plusieurs paramètres:

- la nomenclature comptable est un frein réel à la simplicité. Avec 19 groupes de comptes (seulement 2 pour le suivi budgétaire mais 17 pour les opérations comptables) sans racine commune avec les normes internationales, il est impossible d'espérer faire comprendre et adhérer les partenaires non comptables à l'intérêt de la comptabilité générale comme instrument partagé du fait de la difficulté de lecture et de comparaison des comptes publics. Cela contribue d'ailleurs à isoler le comptable dans sa spécificité;

- la comptabilité n'est pas suivie dans un canal unique mais via une somme d'outils informatiques et manuels que seul le Trésorier Général de Tunisie est habilité à agréger.

Les opérations quotidiennes sont ainsi lourdes et difficiles à gérer et même à appréhender par les agents et les cadres dont la technicité pourrait utilement être réorientée vers des procédures de contrôle interne modernisées. Cette lourdeur pèse principalement au niveau des paieries et de la Trésorerie Générale de Tunisie du fait des circuits comptables et des systèmes informatiques utilisés, moins dans les recettes des finances où le système RAFIC permet de générer automatiquement et d’une manière transparente la comptabilité à l’occasion du traitement des opérations.

Par ailleurs la centralisation directe de l'ensemble des opérations, à périodicité mensuelle, de tous les postes locaux vers la Trésorerie Générale de Tunisie génère une charge de travail trop lourde au plan central pour restituer rapidement les données agrégées.

De même, en fin d'année, le délai légal de présentation du compte général de l'administration des finances est dépassé pour des motifs internes et surtout externes de collecte des données définitives, notamment les opérations budgétaires liées aux dépenses relatives aux paiements directs sur ressources extérieures affectées.

Il s'agit là d'un risque majeur pour la pérennité de la mission comptable et à terme du réseau comptable. Se contenter des restitutions non comptables disponibles plus rapidement depuis les outils de suivi budgétaire serait une facilité qui à terme dégraderait la qualité des informations. Il est en effet essentiel de rappeler que la vertu première d'une comptabilité est d'offrir une information fiable et "certifiable" dans un cadre normatif et organisationnel qui en assure la validité. Dés lors, il faut intégrer une réduction progressive mais aussi drastique des délais de production de l'information comptable comme objectif prioritaire.

Enfin, les principes comptables utilisés (partie simple, suivi budgétaire, fait générateur en encaissement-décaissement notamment) sont en eux-mêmes porteurs de complexité et n'ont pas permis de structurer une comptabilité détentrice d'informations patrimoniales.

- avec le handicap d'outils informatiques centrés sur l'exécution budgétaire et l'absence de restitutions comptables utiles

L'actuelle conception d'un réseau comptable au seul service de l'exécution budgétaire se reflète parfaitement dans les outils informatiques utilisés. Les outils déployés répondent à l'objectif de suivi budgétaire et offrent une qualité reconnue et positive sur le fonctionnement courant des services mais leur disparité conceptuelle ne favorise pas l'objectif de cohérence inhérent à la mise en place d'un système comptable rénové.

Ainsi, ils ne portent pas tous la dimension comptable entendu au sens patrimonial (RAFIC permet un suivi extra comptable des restes à recouvrer pour la recette, ADEB ne le fait pas pour la dépense) et ne peuvent pas dans ces conditions tenir en l'état actuel la comptabilité auxiliaire qui accompagnerait la mise en place d'une comptabilité rénovée.

L'un des défis à relever consistera donc à trouver les adaptations possibles pour assurer cette cohésion d'ensemble.